基层反映：关于社区矫正立法的三点意见

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《中华人民共和国刑法修正案(八)》明确规定对判处管制、缓刑以及假释的服刑人员依法实行社区矫正,标志着我国社区矫正法律制度的正式确立。自该制度实施以来,我国社区矫正工作并不理想,难以达到预期效果。在全面深化司法改革大背景下,社区矫正立法呼声日渐增强,是解决我国社区矫正难题、推动刑罚执行现代化转型的有利契机。对于社区矫正立法的思路,笔者认为应重点把握以下三个方面的内容。

一、关于社区矫正机构的定位

从我国社区矫正的规范和实践层面来看,当前社区矫正没有单独编制、没有固定人员,也没有专门经费保障,以致于在开展社区矫正工作时会面临重重困难。考虑到全国目前有近70万社区矫正人员的规模,而实践中的做法主要是依赖乡镇司法所加以推行,社区矫正工作面临如下困境:一方面,全国范围内乡镇司法所的人员编制严重不足,一般仅有一至两名工作人员负责各类工作；另一方面,处于社区矫正状态的人员数量又远远高于司法所人员数量,人手不够、精力有限,以致于司法实践中各种问题丛生,甚至严重影响了社区矫正工作的正常展开。

因此,首要之道就是须明确社区矫正机构的法律地位。从性质上说,我国刑法所规定的社区矫正是一种非监禁的刑罚执行方式,而明确社区矫正机构的定位是解决社区矫正执行中诸多问题的前提。但是,对于何为社区矫正机构、其职能又有哪些,在法律层面尚未作出明确规定。在具体实践中,随着司法行政职能的不断扩大,司法行政机关依据《社区矫正实施办法》的规定,实际承担着“指导管理、组织实施”社区矫正工作的职责,相应的,司法所承担的社区矫正职能也逐渐增多。

笔者认为,司法所是我国司法行政架构中的一个独立的基层单位,并非社区矫正机构。因此,不宜将司法所异化为专门的社区矫正机构。结合域外立法与实践经验,社区矫正机构应当由司法行政部门主管,配备一定专职人员,面向社会招收社工,并由街道、社区协助以及志愿者共同参与。据此,社区矫正立法应当赋予社区矫正机构独立的法律地位和组织架构,方可使其在未来承担起有效执行刑罚、推动服刑人员再社会化改造的基本任务。

二、关于社区矫正机构的警力配置

与很多同志一样,笔者也曾持有以下观点,即社区矫正应当具有鲜明的社区特色,社区矫正机构也并非是国家机器,不应以国家暴力为后盾而实施强制改造活动。由此,一方面,警察没有参与社区矫正的必要性；另一方面,警察的参与或可能改变社区矫正的本色。然而,随着我国社区矫正工作的深入展开,接受社区矫正的群体数量正不断增加,截至2017年3月底,各地累计接收服刑人员3240688人,且每年大约有3万多社区矫正人员涉嫌犯罪。对此,需要组织专门警力来履行押解、送监等工作,在这一过程中,完全排除警察在社区矫正中的参与职能是不现实的。但是,我国基层派出所自身的社会管控工作十分繁重,有限的警力本已捉襟见肘,如果仍要赋予其行使社区矫正的权力,恐怕只会加重基层派出所办案负担,实践效果十分有限。

因此,笔者赞成另一种思路,即在社区矫正中赋予警察相应的参与权,可考虑延伸监狱教育矫正职能,由监狱人民警察参与社区矫正工作,而非将警察机构常设化。理由有二:其一,在社区矫正机构的一般设置里是没有警察序列的,但是又需要警察介入处理特定事项；其二,随着符合条件的部分犯罪分子依法在监狱外完成服刑,监狱警察的警力相对比较富余。因此,可以考虑在县一级司法行政部门统一组织、领导、协调下,让监狱警察介入社区矫正工作,参与处理日常矫正工作中需要警察正式介入的工作,如参与交付接收、宣告矫正规则、执行禁止令、实施电子监控、开展惩戒教育、提请执行变更、解除社区矫正等工作,以及遇到紧急、突发事件时,及时对违反监管规定的服刑人员,采取制止、带离、调查、取证、追查、押解、训诫乃至执行收监等强制性措施和手段。这样的思路,既解决了社区矫正工作是否专门设置警察的争议,又可以彰显社区矫正的本色。

三、关于社区矫正的手段

目前,《社区矫正法》(草案)中明确社区矫正的手段包括引入社会力量的参与、设立矫正场所、考核奖惩、警告、治安处罚、收监执行等方式。但这些手段仍存在无法充分满足社区矫正实践的需要。着眼于科技监管的趋势和应用前景,未来我国社区矫正手段应当充分发挥电子监控方式的特殊作用。截至2017年3月底,全国除部分省份外,均已建成省级社区矫正信息管理系统。全国实行电子腕带、手机定位等管控措施的社区服刑人员共计51.9万名,占在册社区服刑人员的75.3%。同时,为实现人民法院与司法行政机关的社区矫正数据实行互联互通,有效减轻基层工作压力、提高工作效率,防止社区服刑人员漏管现象发生,2016年6月,司法部联合最高人民法院在江苏省、云南省、浙江省温州市开展联网试点工作,目前试点工作正在推行之中。2017年4月21日,司法部印发《社区矫正管理信息系统技术规范(修订版)》和《社区矫正人员定位系统技术规范(修订版)》,为我国进一步利用先进科技手段实现高效便捷的社区矫正提供了法律和政策支持。

结合规范层面和实践中的具体做法,笔者对如何利用科技手段实现社区矫正提出如下建议:第一,加强立法规范与指引,及时将实践中的好做法、好方式以立法的形式加以广泛推行。例如,安徽、江苏研发的社区矫正工作信息管理平台,所采用的电子定位、网络巡查、分析研判等手段,有效缓解了人力不足的问题,在实践中取得了不错的效果。第二,提升科技运用水平,树立运用先进科技手段服务社区矫正的工作意识。第三,充分加强立法、司法、执法机关的联动作用,利用科技手段打通信息闭塞的最后一公里,保证社区矫正的各项工作及时、有序地铺开来。

(作者系中国人民大学法学院教授)